淺論公共利益的概念及法律界定

淺論公共利益的概念及法律界定

        公共利益長期以來作為政治、法律領(lǐng)域所爭論的核心概念，它往往被視為權(quán)力正當(dāng)性的來源、行為價值判斷的基礎(chǔ)、法律保護的目標，而被人們所廣泛引用和信仰。然而，公共利益究竟是什么卻一直缺乏明確、一致的觀點，它被形容為一個空瓶子，在不同的時期承載著不同的內(nèi)容；它的邊界和內(nèi)涵可謂人言人殊，角度不同而見解各異；它更被視為一個虛空的概念，即沒有人相信公共利益的存在，除非它符合自己的利益。正是由于公共利益的抽象、動態(tài)和不確定，使得公共利益的法律界定成為學(xué)界與實務(wù)界所爭論的一個難點、焦點問題。

　　然而，目前法學(xué)界對公共利益法律界定的研究多傾向于敘事宏大的價值分析和邏輯判斷，法律實務(wù)中的界定角度也往往側(cè)重于定性分析和規(guī)范界定，忽視了對公共利益的定量分析和實證界定，這使得公共利益法律界定的制度設(shè)計與運行既缺乏一定合理性，又難以提供一個具有操作性的立法和司法標淮。

　　由于公共利益的法律界定體現(xiàn)著對稀缺資源的權(quán)屬劃分，其界定的過程反映著行為主體的動態(tài)博弈，因而公共利益的法律界定研究不僅需要概念辨析和價值判斷的宏觀、靜態(tài)、定性研究，更加需要進行利益衡量、行為抉擇的微觀、動態(tài)、定量分析。正如著名公共政策研究學(xué)者休斯所言， "相對于含糊不清的公共行政理論來說，經(jīng)濟學(xué)理論是精確的，具有可預(yù)測性的，經(jīng)驗主義的，并且是建立在解釋人們?nèi)绾涡袆拥募罾碚撝系?。據(jù)此，本文嘗試以法律經(jīng)濟學(xué)作為主要分析工具來對公共利益的法律界定加以探討，以期拋磚引玉。

　　一、為什么要對公共利益進行法律界定

　　(一) 公共利益法律界定的現(xiàn)狀

　　盡管公共利益一詞在我國法律、法規(guī)中出現(xiàn)的頻率很高，眾多法律規(guī)范開宗明義地闡明要維護社會公共利益。但是，由于現(xiàn)行法律對公共利益缺乏清晰界定，使得對公共利益的合法界定成本高昂，障礙眾多，這在現(xiàn)實中集中表現(xiàn)為公共利益界定的兩種極端化傾向：一種是濫用和盜用公共利益之名來徇私牟利的公共利益的泛化；一種是缺乏參與渠道、救濟途徑和保護力度的公共利益的虛化。

　　所謂公共利益的泛化，是指各種地方利益、部門利益，甚至私人商業(yè)利益都來扯上公共利益的大旗為其鳴鑼開道，公共利益仿佛成了百物雜陳的大口袋，其涵蓋范圍被無限擴張。其中最為典型而且矛盾也最為突出的就是城市拆遷和農(nóng)地征用中的公共利益濫用現(xiàn)象。如近年來各種政績工程、形象工程、商業(yè)拆遷、娛樂場館建設(shè)等常以公共利益為名進行大規(guī)模圈地，既嚴重侵害了公民的私人產(chǎn)權(quán)，浪費了大量寶貴的土地(尤其是農(nóng)地) 資源，還引發(fā)各種社會沖突，影響了社會穩(wěn)定，并且造成權(quán)錢交易、尋租腐敗現(xiàn)象猖獗。所謂公共利益的虛化，是指對各類事關(guān)公眾利益的社會公共管理決策，由于缺乏民意表達和公眾參與的通道，特別是民主決策程序的虛置而使公共利益難以落到實處；對于社會生活中損害公共利益的行為，由于社會個體缺乏有效的對抗、制約力量，以及司法對公益救濟所存在的各種漏洞、不足，導(dǎo)致公民的維權(quán)行為缺乏有力保障。這在各種壟斷收費、行政定價、環(huán)境污染等個案中表現(xiàn)得尤為突出。如旅游景區(qū)門票的逐年高漲、鐵路部門春運的"趁火打劫"、路橋還貸后的繼續(xù)收費、破壞生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目的難以叫停等等，就是社會的公共利益遭到了漠視和虛置的典型例證。公共利益的泛化和虛化究竟有著怎樣的經(jīng)濟動因，為什么會產(chǎn)生公共利益界定的失當(dāng)和保護乏力呢？在公共利益的界定過程中各種利益是如何博弈，行為人又是怎樣抉擇呢？公共利益的法律界定的意義和內(nèi)涵又是什么，應(yīng)該怎樣來進行公共利益的法律界定？下面，我們對此先行予以法理的分析，而后采用法律經(jīng)濟學(xué)方法予以解讀，以期通過多角度、多方位地探討來提供一個更加全面深刻的分析框架。

　　(二) 公共利益法律界定的法理內(nèi)涵

　　公共利益與法律之間的內(nèi)在聯(lián)系可謂是法學(xué)研究中的永恒話題，相關(guān)的研究也是浩繁如海、不一而足。如同公平、正義一樣，公共利益這類神圣的字眼往往與莊嚴的法律相伴隨而成為其獲取正當(dāng)性的權(quán)杖。古希臘先哲亞里士多德就提出"正義以公共利益為依歸"；英國功利主義法學(xué)家邊沁則主張"，立法者的職責(zé)就是在公共利益和私人利益之間造成調(diào)和"；德國法學(xué)家耶林認為，法律的目標是在個人原則與社會原則之間形成一種平衡，社會利益是法律的創(chuàng)造者，是法律的惟一根源，所有的法律都是為了社會利益的目的而產(chǎn)生；利益法學(xué)家赫克提出，利益是法律的原因，法主要規(guī)范著利益斗爭，法的最高任務(wù)是平衡利益；美國社會學(xué)法

　　學(xué)創(chuàng)始人龐德認為，法律應(yīng)以付出最小代價為條件而盡可能地滿足社會需求，法律要盡其可能保護所有社會利益、并維持這些利益之間的某種平衡或協(xié)調(diào)。盡管學(xué)者們對公共利益的論述和稱謂不盡相同，但大體都體現(xiàn)了這樣一種思想，即法律作為調(diào)節(jié)社會利益沖突的平衡器，它要使社會文明中最重要的利益得以保全，而使其他利益最少地犧牲，法律作為實現(xiàn)最大多數(shù)人利益的社會控制工具，它的目標就是要促進社會利益的平衡和公共利益的實現(xiàn)。

　　公共利益作為法律規(guī)范體系的核心價值，其長久以來被視為抽象的法律概念限于學(xué)理的探討而未加以明確法律界定的一個主要原因在于，人們認為公共利益過于抽象和不確定，是個難以明確界定的法律范疇，并且在公私利益尚能和諧共存，矛盾沖突并未升級時，也不存在對公共利益進行法律界定的必要性和緊迫性。

　　然而，由于現(xiàn)代社會利益結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化和利益主體的多元化，使得各種沖突利益的協(xié)調(diào)和平衡亦成為法律所面臨的核心問題，而解決問題的基本前提就是界定沖突利益的法律邊界。如果說個體是其私人利益的最好看護者，那么公共利益又有誰來主張和維護，對利益主張維護的邊界又在哪里呢？誠然，對公共利益進行清晰的法律界定困難重重，然而如同繪出百分之百真實的地圖是毫無意義的一樣，我們并不奢求將各種不確定的公共利益的情形做出窮盡的描繪，將公共利益確定的原則、框架、程序予以明確的法律界定，遠勝過我們?nèi)淌芄怖娼缍ɑ靵y、無序的無所作為。更何況對于目前我國的社會現(xiàn)狀，公共利益的法律界定更有著嚴峻和緊迫的現(xiàn)實背景。因為在我國的經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型過程中，一方面是經(jīng)濟的飛速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，另一方面是社會分化、貧富差距、生態(tài)環(huán)境惡化等社會矛盾的不斷涌現(xiàn)和激化。因而，抑制協(xié)調(diào)利益沖突，營造和諧社會，對沖突的多元化利益進行整合、平衡、協(xié)調(diào)，這不僅體現(xiàn)著一種強烈的社會訴求，更是法律所肩負的時代重任。

　　(三) 公共利益法律界定的經(jīng)濟內(nèi)涵

　　公共利益的界定不僅是個法律問題，也是一個經(jīng)濟問題，對公共利益的合法界定是無法割裂對其經(jīng)濟合理性內(nèi)核的分析的，對此，我們主要從以下法律經(jīng)濟學(xué)的角度展開分析：

　　1. 公共利益界定與"科斯定理"

　　公共利益的界定實際上是對稀缺資源進行權(quán)屬上的劃分，由于資源的稀缺性與人們無止境的欲望的滿足之間的固有沖突，人們總是希望在資源的使用過程中通過確立歸屬的主體，劃定權(quán)利的界限來減少沖突，為人們的行動確立明確的行為預(yù)期和營造穩(wěn)定的社會秩序。而產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)的核心理論"科斯定理"描述的是，在存在交易成本的現(xiàn)實世界中，法律對于產(chǎn)權(quán)的明確界定是減少資源使用過程中的外部性沖突，促成人們的互利合作，提高資源利用效率的基礎(chǔ)和保障。由于公共利益的法律界定不清，而形成的濫用公共利益之名的尋租腐敗以及所產(chǎn)生的各種沖突紛爭，正是社會對此所付出的巨大交易成本。而大量的假借公共利益之名的強制性的資源流轉(zhuǎn)，不僅使資源的利用效率低下，而且使社會的各種資源精力浪費在存量財富的爭奪而非增量財富的創(chuàng)造上。公共利益在實踐中被虛置、漠視，造成的是社會福利的喪失和資源缺乏有效的利用和保護。而降低公共利益界定中的交易成本，減少利益沖突，提高社會福利，促進資源有效利用的一個有效途徑就是對公共利益進行清晰明確的法律界定。 2. 公共利益界定中的市場失靈與政府失靈

　　公共利益界定與私人產(chǎn)權(quán)界定的一個重要區(qū)別在于公共利益具有公共產(chǎn)品的類似屬性，即由于消費的非排他性而產(chǎn)生搭便車的問題。私人產(chǎn)權(quán)一旦確定，為了獲得排他性的收益，人們有充足的動力和激勵去主張和維護自己的利益，然而公共利益的非排他性使得個體主張和維護公共利益的成本是自己的，收益卻歸大家分享，因此，理性決策的個體都會寄希望于他人主張和維護公共利益，而自己坐享其成。正是由于市場失靈所產(chǎn)生的搭便車問題，因而社會才缺乏公共利益的有力主張者、維護者，形成了公共利益的虛化。雖然由于社會個體缺乏主張和維護公共利益的激勵，就需要政府來提供這種公共產(chǎn)品，即由政府作為社會公益的代表來主張和維護公共利益。但是，按照公共選擇理論與實踐，政府官員并非一心為公的政治人，他同市場環(huán)境中的經(jīng)濟人一樣具有追求自我利益的傾向，由此導(dǎo)致官僚主義和權(quán)錢交易等政府失靈現(xiàn)象，也是必然。由于社會利益的多元化，在社會中會形成不同的利益集團，而那些成員較少的利益集團由于個體的利益相關(guān)性更大，因而更容易被組織起來。這些強勢的小規(guī)模的利益集團相對于力量分散的社會公眾而言對于社會公共決策的影響力更強，他們就有可能通過尋租來造成政府公共決策的傾斜，以犧牲那些沒有組織起來的，力量分散的社會公眾利益為代價來實現(xiàn)集團的特殊利益，造成社會福利的喪失。由此不難解釋，為什么會出現(xiàn)各種濫用和假借公共利益之名，行徇私牟利之實的公共利益泛化現(xiàn)象。

　　3. 公共利益界定與"社會成本理論"

　　根據(jù)制度經(jīng)濟學(xué)中的社會成本理論可知，當(dāng)個體行為的私人成本和社會成本、私人收益與社會收益不一致時，就會產(chǎn)生外部性問題，最具代表性的外部性例子就是環(huán)境污染。經(jīng)濟學(xué)在研究如何使外部性予以內(nèi)部化，使私人利益與社會利益恢復(fù)平衡時，最初采用的是征